《菲律宾报告书》及其影响(禁戒毒品 美国禁毒外交源起的)

占领菲律宾意味着美国第一次在亚洲拥有了殖民地，这是1898年美西战争为美国所带来的重要成果之一，可是，美国对菲律宾的占领却同时意味着背负了菲律宾所固有的麻醉品问题。“美国在占有菲律宾之时，那里有5万名中国人且多为鸦片烟瘾者。由于没有相关的控制措施，使用鸦片的习惯很快就在菲律宾人中间普及开来。在美国占领菲律宾三年之后，鸦片已然泛滥成灾。”[64]

在美国占有菲律宾之前，西班牙殖民政府对鸦片采取的是鸦片专卖制度。只向当地华人提供鸦片，并将鸦片收益用于当地的基础设施建设与驻军费用。美国占有菲律宾后，西班牙统治下的禁烟法随即被废，鸦片进口暂时处于没有任何管制的自由状态。鸦片的进口除了需要支付一般的关税外，美国殖民政府没有采取其他任何的限制措施。鸦片的进口量由此较前翻倍增加。[65]

面对这种尴尬的局面，1901年成为菲律宾第一任总督的塔夫脱（William Howard Taft）开始着眼于前西班牙政府的鸦片专卖制度。他认为，由政府执行的鸦片专卖制度符合情理，而且，由鸦片专卖所得收入还可以用于对菲律宾人的教育之上。[66]事实上，早在1899年的第一次菲律宾行政委员会的会议上，鸦片专卖制度就已被推荐使用，目的是使“殖民地的财政能够独立核算，并且有利于菲律宾大众的福利发展”。[67]总之，美国驻菲律宾行政机关认为，鸦片专卖不但可以解决菲律宾的鸦片泛滥问题，而且还可以成为当地财政的重要来源，但在1903年，就在专卖制发布之后的很短时间内，多方反对的呼声相应而起。当时，曾经任职美国国家改革局领导的威尔伯·克拉夫茨（Wilbur Crafts）牧师在听到这一消息后，迅即就给老罗斯福总统（Theodore Roosevelt）写信，指出这是一种违背道德的做法。克拉夫茨认为，如果有朝一日，美国从这一不体面的贸易中获利，那将使美国卷入一种万劫不复的罪恶之中。而且，“以被麻醉品污染之黑心钱用于教育之上”的行为也是一个有失人道的严重问题。[68]同年6月，罗斯福总统否决了该专卖制度。但是，菲律宾的鸦片问题也首次成为测试美国政府以及岛国殖民政府的道德标准而引起朝野内外的关注。[69]

政府专卖制被否决后的1903年7月，塔夫脱总督设置了一个“菲律宾鸦片问题调查委员会”（The Philippine Opium Investigation Committee，以下简称为“菲律宾调查团”），对列强在亚洲殖民地所进行的鸦片取缔内容进行调查，以便寻找出适合解决菲律宾鸦片问题的办法。委员会成员共四名，其中，委员长卡特（Major Edward C. Carter）为当地卫生局局长兼驻留美陆军少校军医，委员分别为菲律宾医生阿尔巴特（Dr. Jose Albert）、美国圣公会马尼拉地区主教布伦特（Charles Henry Brent），以及一名身兼会计、速记员及翻译多职的助手。菲律宾调查团于1903年8月出发，到1904年1月五个多月的时间里，遍访日本、新加坡、缅甸、印度尼西亚等国和中国台湾、香港、上海以及越南的胡志明市等地区。调查团委员们以访问所得资料为基础所写的报告书，于1904年6月提呈菲律宾行政委员会。这就是为菲律宾政府的鸦片政策进言的《菲律宾报告书》（The Report of the Committee Appointed by the Philippine Commission to Investigate the Use of Opium and the Traffic Therein，以下简称《报告书》）。[70]

需要指出的是，在《报告书》形成之前，唯一对亚洲鸦片问题做过调查的是英国“皇家鸦片问题委员会”（The Royal Commission on Opium）。但是，该调查内容仅以印度为其唯一的调查对象。因此，菲律宾调查团非常自信地认为：“这是第一次对于复数麻醉品使用国的禁烟法进行的比较调查……相信它对于亚洲的人道问题将起到应有的作用。”[71]《报告书》的内容预示了美国在远东国际鸦片问题上将要从道德的角度予以介入的先兆。

《报告书》的开篇强调，以5个月的时间进行这样的一场调查活动虽然无法面面俱到，但是，由于调查内容来自各地的外交官、传教士以及医生等所提供的事实，因此，其内容还是有的放矢的。调查之所以成功，与菲律宾总督塔夫脱的重视是密不可分的。塔夫脱除了要求调查团对各地法令的施行状况及效果、鸦片使用者数及所占的人口比例、鸦片的消费量及贩卖价格等具体事项进行调查外，还要求美国国务卿电示各地美国外交官对调查团的工作尽可能地予以配合。[72]下列为《报告书》的简单调查经过及其内容概要。[73]

（1）日本：在五个月的调查期间，有两个月时间用在日本及中国台湾的调查上。面谈对象为日本与美国外交官、传教士以及中国台湾总督府的相关人员。报告指出，在日本的禁烟法里，医用外的鸦片进口、持有以及使用是被严禁的。日本人严格遵守禁烟法令。调查团对禁烟法在日本能够行之有效的结论是第一，日本人对鸦片有着本能的恐惧感，第二，日本政府对于陷入如中国般的鸦片战争极为戒备。他们认为鸦片是导致中国混乱与无序的根源。所以，在当时唯一对外开放的长崎迅速禁止了鸦片的进口，从而排除了鸦片在国内的泛滥。第三，日本人的遵纪守法是鸦片得以禁止的重要原因。第四，训练有素的日本警察对违法者形成了威慑作用。总之，《报告书》对日本的禁烟效果倍加推崇，认为它极具楷模性。

（2）中国台湾：在台湾的调查中，调查团面谈的对象为日本驻台湾总督府高官、传教士与外交官等。报告内容提到，基于对鸦片贸易及鸦片使用没有任何的限制，在1895年日本统治台湾的时候，抽吸鸦片的台湾人占总人口7%，其中多为祖籍福建与广东的台湾人。但是，令调查团惊讶的是，在台居留的日本人却无一人成瘾。台湾总督府的最终目标是与日本本土一样完全禁止鸦片，但对于成瘾者采取的是渐禁措施。理由是断禁带来的人体痛苦是非常强烈的，而且有可能导致社会动荡。

（3）中国上海：在中国18天的调查期间，调查团主要采访了美国外交官、美在华企业人士以及滞留中国长达20—40年的传教士们。另外，上海的政府官员以及华人企业家的面谈内容也构成了消息来源之一。报告认为，在各国所见的吸烟现象是中国移民带进的。报告的结论是，如同西方人在酗酒时、阿拉伯人在喝咖啡中寻找刺激一样，中国人对于鸦片的依赖或许寻找的是同样的理由。调查团认为，几乎没有任何娱乐且无聊的生活可能导致有钱人迷恋上鸦片。至于那些当苦力的下层百姓之所以染上吸烟的习惯，主要是为了减轻体力劳动所带来的身体疲劳与痛楚。调查团对中国人的印象欠佳是非常明显的。他们对中国人的评价是“中国人表面上豪言壮语，实际上却言行不一”。在对日本政府禁烟措施极尽赞美之后，他们对中国政府的禁烟政策则大加鞭挞。“就上海而言，除了征税之外，对于鸦片使用现象没有任何的抑制措施，也看不到解决吸烟问题的任何努力。”

（4）中国香港：在香港8天的调查结果是香港以权利金制度来管理鸦片的税收。权利金制是一种鸦片税收法。该制度的内容是当地政府仅负责将鸦片原料进口，加工及销售权承包给中国商人，而政府则收取高额的承包费用。[74]香港的大部分财源来自承包金。但是，由于市面上流通的1/3鸦片是走私来的，那些拥有销售权的商人，为了收回高额的权利金而绞尽脑汁。香港鸦片使用量的增加，与移民的增加及“以吸烟为耻”旧观念的荒废有关。香港流通的鸦片大部分来自印度。

（5）西贡：调查团停留5日，其中3日无法活动。法国人在西贡实行严格的政府专卖制，政府的大部分财源来自于此。所用鸦片为云南产与印度产各半。越南人只是适当使用鸦片而已。

（6）海峡殖民地——新加坡：调查团滞留6日。当地殖民政府也是用权利金制度来管理鸦片交易。政府寄望于从鸦片交易上得到税收，而鸦片商人则为了收回权利金而鼓励人们使用鸦片。虽然使用者人数变化不大，但鸦片的使用量却快速增加，走私现象也非常猖獗。报告认为，这与英国殖民政府的纵容有关。

（7）缅甸：调查团滞留10日。缅甸施行权利金制度。报告抨击那些得到鸦片专卖权的零售商们唯利是图。为了提高牟利，他们甚至免费发放鸦片以让当地人染上吸烟的习惯。政府对吸烟的缅甸人采取登录制，零售商只能将鸦片卖给那些登录者。但是，在登录的5 500个缅甸人中，前往店铺购买者还不到2%，这说明鸦片走私严重。此外，中国人的鸦片交易则不受此限制。因此，禁烟法形同虚设。

（8）印度尼西亚：调查团最后的访问地。虽仅滞留5日，由于美国总领事的热心协助，调查进行得很顺利。1833年，荷兰政府在掌握鸦片买卖权后对不同区域采取了不同政策：毒害轻微地域采取断禁政策，而在毒害严重地域则实行专卖制的渐禁政策。起初，殖民政府将专卖权委托给华商运行，却因利益优先的经营措施导致了专卖制的破产。最后，政府不但收回鸦片的进口与销售权，就连鸦片烟馆监督等一切与鸦片相关的业务也都实施了专卖制。当时，在印度尼西亚的2 800万人口中，华人占有27.3万人。吸烟现象多发现于一些热病的常发地带以及土著与华人交流频繁的区域里。不过，一些华人聚居地反而未见成瘾者。调查团认为，这应归结于受教育程度的高低与宗教信仰的深浅。

1904年6月15日，调查报告呈递于菲律宾总督。布伦特在给塔夫脱总督所写的信件中对日本禁烟法及其措施大加赞赏。他写道：“我们见到唯一有效的法律是在日本及中国台湾所实施的法律。我们建议可以效仿它们的做法。”[75]《报告书》认为，菲律宾的吸烟习惯来自华人。在菲律宾群岛的许多地方，在一些华人与菲律宾人混居且交流频繁的区域，即使对华人予以限制并实行许可证制度，依然无法保证菲律宾人不染上吸烟的习惯。而在一些鸦片之害尚未严重地区，如同日本与印度尼西亚一样实行鸦片的断禁政策应是有效的。但是，报告又担心，断禁政策给成瘾者造成的痛苦是巨大的，如果因此而发生成瘾者的骚乱则得不偿失。所以，报告的结论是虽然最终目的是在菲律宾全面禁止鸦片，但立即全面断禁则非明智之举。为此，《报告书》的建议如下：[76]

第一，立即施行严格的政府专卖制；

第二，对菲律宾的鸦片输入以3年消除为限，此后仅允许医用鸦片进入菲律宾；

第三，如果发现21岁以上的鸦片成瘾者断禁后可能带来的危害，由政府发给许可证允许其接受渐禁的方式；

第四，在公立学校中推行鸦片危害的宣传教育；

第五，有禁烟意志者可以住院接受免费治疗；

第六，关闭那些诸如烟馆之类的吸烟场所；

第七，禁止栽培罂粟，等等。

《报告书》建议美国菲律宾殖民政府采用中国台湾或者印度尼西亚的政府专卖制，并认为这是将来根绝鸦片并增加政府收入的一个切实可行的办法。“菲律宾的财源收入是必要的，但实际上却没有任何有效之法。虽非最佳之法，但以征收重税之法对鸦片交易加以限制却也是合乎时宜的。毕竟该税收若能应用于菲人教育之上则是必要且有价值的。”[77]就《报告书》针对菲律宾鸦片问题的处理方式结论而言，《报告书》的内容与建议事实上又重新回到了前述殖民政府成立之初的施政原点上。

《报告书》本是一项为了解决菲律宾鸦片之害而进行的一场国际范围调查的结果。但由于它的相对客观性以及美国政府的背景，加上《报告书》又是当时唯一的且又最早的一份较为全面的关于远东地区鸦片泛滥及治理概况的调查报告，其权威性与信用度也就自然有了保证。《报告书》公布后，在不同程度上对英国、中国以及美国都产生了影响，从这个意义上说，其影响及效果则远远超过了其本身所具有的最初期待。

《报告书》的内容明确地向人们展示了一个结论：鸦片并非只是嗜好品，它更是一种“有害之物”。因为，《报告书》所显示的是“一些没有偏见的考察者在认真调查后而得出的鸦片有害的结论”。[78]《报告书》所提倡的日本禁烟成功的模式，从另外一个角度加深了鸦片对于中国及其他底层所造成的危害认识。事实上，如同新村荣子所认为的，极度的鸦片危害在很大程度上也降低了中国作为常态市场的购买能力，而这对于中英间的正常商贸往来自然也造成了极大的伤害。[79]《报告书》出台之后的1905年12月，英国正处于下院议员的选举时期。英国国内的禁烟团体借势将鸦片贸易的是非问题打造成为当年选举的一个焦点，从而在英国形成了一场有关鸦片问题的大讨论。根据《报告书》的内容提示，鸦片是“有害之物”，而英国却利用鸦片，不仅在中国，甚至在其殖民地新加坡、缅甸以及香港地区获取了庞大的利益。所以，这次英国议会选举成为一个质疑其国家道德与正义的契机，从而使反对鸦片贸易的自由党议员的议席得到大量的增加。1906年5月30日，英国下议院展开了一场关于鸦片贸易的大论战。《报告书》内容不仅在论战的议会现场登台亮相，更因它所记载的有关英国在远东地区所进行的鸦片贸易事实以及以中国为反面教材的日本社会成功阻断鸦片泛滥的经验给议员们以深刻的印象，致使英国议会的鸦片贸易之争得出了有意义的结果。[80]泰勒（Theodore Taylor）议员为此提出了一个迅速停止鸦片贸易的议案。该议案宣称：“下院不再为鸦片贸易在道义上所存在的问题进行任何辩解，同时要求内阁为迅速解决该问题而采取必要的措施。”[81]对此，英国内阁的印度部部长莫利（John Morley）表示了对泰勒议案的肯定，并承认鸦片贸易“从医学角度出发的确没有任何讨论的余地。从中国的邻国日本的状况以及从菲律宾的鸦片立法所观察到的美国政府的态度，鸦片贸易的危害性是十分明显的”。[82]与此同时，内阁辩论结论也显示，鸦片贸易持续至今的一部分责任需要由中国政府予以承担。最后，英国政府在议会上表示：“如果中国政府真诚地希望抑制鸦片的消费，印度政府以及英帝国政府即使牺牲财政收入，也愿意在公正的基础上毫不犹豫地付诸行动。”英国政府的这一公开承诺，直接导致了泰勒议案的最终通过。[83]泰勒议案当然是英国政府在充分考虑了本国的政治利益的情况下通过的。不可否认的是，《报告书》在舆论上对抑制国际间尤其是英国及英属印度与中国的鸦片贸易起到一定的积极作用。这也是后来美国在国际禁毒舞台上自居道德优势的原因所在。

《报告书》在一定程度上还刺激了中国禁烟之潮的高涨。如前所述，中国的鸦片之害发展到19世纪末20世纪初之时，整个社会广受其害，加上天灾人祸连年不断，偌大的东方大国早已是千疮百孔、面目全非，而清政府也已是苟延残喘、摇摇欲坠。对于鸦片之害，有识有志之士长期以来从未间断过禁烟的呼声。但是，在半殖民地半封建之内外交迫的政治环境下，中国的呼声，无论是民间还是政府的，都显得异常微弱。事实上，清末禁烟运动的高涨之所以能得到美国与英国呼应的成效，相当程度上应归功于在华传教士们的贡献。这些内容已在中外许多学者的著作中存有较为详细的描述，此处仅对《报告书》在中国的出现及效应与在华传教士之间的关系做一个简单的梳理。

19世纪末期，在华外国传教士对于中国的禁烟运动予以极大的关心，而出现这种现象的主要原因则是鸦片贸易对基督教在中国的传播所带来的极大障碍。两次鸦片战争后所出现的鸦片倾销现象在给中国人民带来巨大伤害的同时，也导致了国人对于包括传教士在内的所有西方人的信任危机。这种信任危机对于基督教在中国的传播无疑是一道无形而巨大的障碍。为此，在华传教士们无论从传教的角度还是从正常的道德立场出发都对鸦片贸易表示了反对的态度。1877年，第一次基督新教传教士大会在上海召开就是一个重大契机。为了克服传教困难，中国各地的新教传教士们打破了所属国家及教派的限制而集中参与了这次大会。大会不仅要求迅速停止医用之外的鸦片贸易，也支持那些要求英国驻印政府不再参与制造与销售的抗议活动，而对中国国内所实行的限制或禁止吸烟及鸦片贸易的任何行动也给予了积极支持。[84]

中国禁烟一事，任重道远。传教士们在禁烟上的初期努力，自然无法一蹴而就地改善中国存在已久的抽吸鸦片烟丑态，但传教士们也未因此而气馁。1890年5月，传教士们再度云集上海，召开了第二次传教士大会。会议再度表明了反对鸦片贸易的决心。大会决定，“不过分但热心”地继续反对鸦片贸易，强烈要求传教士们在中国信徒之间制造反对鸦片贸易的舆论。此外，由英国与美国的传教士们设置了推进禁烟团体成立的委员会。[85]

在华传教士的禁烟运动与英国本土以“贵格派”（Quekers）教徒为中心的反对鸦片贸易运动结合在一起，形成了一股不可忽视的力量。[86]1893年，英国不得不成立了“皇家鸦片委员会”（The Royal Commission on Opium），对鸦片贸易状况进行调查。不过，与传教士们要求英国政府来华调查鸦片贸易状况的愿望相反，“皇家鸦片委员会”仅对伦敦与印度的鸦片贸易状况展开调查。部分传教士们认为这与中英间的鸦片贸易停止毫无关系。果不其然，“皇家鸦片委员会”在1895年所提出的报告毫无改进中英或中印鸦片贸易之说，相反，报告的结论甚至还指责中国并无停止进口印度鸦片的迫切愿望。并故作轻松地指出，如同英国人好酒一样，华人的吸烟本就不是什么难以启齿之事。[87]这份“皇家鸦片委员会”报告的片面内容激起了传教士们的愤慨。1897年9月，为将传教士的禁烟力量予以整合，由“苏州传道文化协会”（后改名为“苏州禁烟联合会”）倡导的第一个全国性禁烟组织——“中国禁烟联合会”宣告成立。就结论而言，“苏州禁烟联合会”与菲律宾《报告书》的传播息息相关。

1904年，苏州禁烟联合会会长美国传教士杜波斯（Hampden C. DuBose）因该会所属传教医生接受了菲律宾调查团的面谈而得知《报告书》一事，于是托请美国参议员摩根（John T. Morgan）从中帮忙以获得《报告书》。摩根直接向调任为陆军部长的塔夫脱索取，随之，该部的岛屿局于1905年1月28日将《报告书》的复印本邮送给摩根。1月31日，摩根急速将该复印本寄往杜波斯处。[88]杜波斯将之印刷成书，作为普及版广为发行。在改版的书面上，杜波斯特别要求印上“美国陆军部岛屿局报告书”，以强调该报告书乃属美国公共机构的权威内容。1905年5月的英文普及版初版量为1万册。很快，中文普及版也被快速推出并被分往全国各地。[89]翌年5月，经巡抚陆元鼎和美国总领事罗杰斯（J. L. Rodgers）介绍，杜波斯获得了与两江总督周馥会面的机会。周馥十分欣赏杜波斯的所作所为，并提出，“只要具备外国传教士署名的禁烟请愿书，本人可以代为提交皇帝。”此后，杜波斯很快就将包括7个国家的1 333名传教士署名的请愿书送往周馥处，周馥也依诺送往清政府外务部，右侍郎（副部长）唐绍仪对此项内容非常有兴趣。[90]

当时适逢晚清政府新政改革的关键时刻，而英国议会的大辩论以及中英之间的鸦片贸易谈判也正在紧锣密鼓之中。如果考虑到当此敏感时期大量的中文版与英文版《报告书》在中国内外广为流布，而背后又有美国政府的影子，其影响之大就可想而知。因此，在英国国会上答辩的印度部部长莫利的发言之后，清政府的外务部右侍郎唐绍仪立即回应不希望从印度进口鸦片。[91]终于，《十年禁烟敕令》在中英合意基础上于1906年9月20日公布，而由唐绍仪起稿的禁烟章程也于11月30日被公布。中英间有关停止鸦片贸易的最初条约——《中英禁烟协定》则在1908年3月成功缔结。[92]由此可见《报告书》作用之端倪。

正如麦考米克（Thomas J. McCormick）所指出的，早在美西战争发生之前，在美国政府的心目中，菲律宾的地位之于美国犹如香港之于英国般重要。[93]显然，开展对华贸易是美国拥有菲律宾群岛的重要目的所在。所以，在拥有菲律宾之后的1899年，美国国务卿约翰·海[94]迅速照会当时在华列强——英国、法国、德国、意大利、俄罗斯及日本，要求这些国家保证中国的领土和行政完整，并保证在条约开放的中国诸港口享有免费使用的权利；美国与列强享有中国门户开放所带来的平等商贸权益。上述内容构成了“门户开放政策”的核心。1900年1月2日，“门户开放”被正式宣布为美国政府的远东外交政策。[95]

就其外交理念而言，美国“门户开放政策”所提倡的保证中国领土及其行政完整的精神有其道义上的制高点，是美国大国外交崛起阶段的“理想主义外交”在具体政策上的体现，这是当时美国外交政策中不可忽视的一面。但是，诚如上述“门户开放政策”内容所显示的那样，其核心部分还是保证美国在华商贸利益的实现。不难想象，如果这个政策得以顺利实施，它将既可获得中国的欢心，也可使美国以后起之秀身份获取与老牌殖民帝国几乎等同的在华利益。当然，美国的真实目的是瞒不过那些老牌列强的，它们除了虚与委蛇外，基本上采取了避答措施。因此，“门户开放政策”固然赢得了不少国人之欢心，但就实际利益而言，美国所能获得的显然是有限的。[96]

《报告书》中关于远东地区鸦片交易、管制及其泛滥的情况，让美国政府在“门户开放”政策遇挫后看到了一线契机与机会。对于远东地区的鸦片泛滥尤其是中国的鸦片之害，美国早在接手菲律宾前就已注意。与英、法等欧洲列强相比，在中国鸦片的罪恶贸易问题上相对“干净”的美国占有先天性的道德高度。随着中外反对鸦片贸易运动在20世纪初的风起云涌，尤其是传教士们的反鸦片贸易的呼吁，以禁止鸦片贸易为旗帜的禁毒外交，不但可以解决麻醉品流入美国的问题，更重要的是可以成为在道德高度上切入欧洲列强利益圈的一个绝佳手段。美国希望，帮助中国解决鸦片问题，既可以减轻因美国的反华浪潮而损害了的中国人对美好感，也可因此将中国人从鸦片的无底消费中解放出来，从而提高对美国产品的消费欲望。[97]

1904年6月，调查团向菲律宾行政委员会提交了《报告书》，次年8月被转往其上级机构的美国陆军部。《报告书》的内容直接影响了1905年3月美国国会所通过的《菲律宾关税修正法》：规定除医药用途外，即刻禁止菲律宾人使用鸦片。三年后的1908年3月，在菲律宾群岛将推行完全禁止麻醉品的政策。对于登记在册的成年华人男性成瘾者，从1907年10月开始逐渐减少其鸦片配给量，六个月后彻底消除鸦片买卖。[98]显而易见，美国极力意欲将其第一个远东殖民地打造成为世界上禁止麻醉品滥用的模范地域。菲律宾成为美国将医用外的麻醉品禁止理念的最早实践基地。美国政府理想化地认为，通过这一法律的实施，菲律宾的道德复兴已然唾手可得。

1906年，布伦特主教致信美国总统西奥多·罗斯福，建议以国际协调行动解决菲律宾鸦片问题。他指出：“这是我们政府的义务——我们有责任在我们的领地解决鸦片问题并以此来推动反对鸦片贸易运动的进展……就菲律宾调查团的经历而言，解决禁烟问题的办法非国际间的共同行动莫属。”[99]布伦特的主张得到了老罗斯福总统的赞同。美国政府为此而开展的国际协调活动就构成了其禁毒外交活动的最初内容。这些活动的直接结果就是1909年“上海万国禁烟会”的召开。现代国际禁毒运动由此而开始。