20世纪30年代的美国禁毒外交(禁戒毒品 美国早期禁毒外交)

在经历了20世纪20年代的日内瓦挫折之后，30年代的美国禁毒外交进入了一个与国联调整关系并进而得到发展的阶段。1930年6月波特的去世，在一定程度上减轻了美国国务院采取实用主义态度对待参与国联活动的阻力，更为重要的是，美国政府也希望通过更多地参与国联运动来增强其国际影响力。外交上的需要固然是美国与国联关系改善的一个重要因素，其国内种种因素也在不同程度上影响了外交策略的转变。

从20世纪20年代开始，人们对麻醉品及其成瘾的认识发生了从疾病到犯罪的重大改变。人们普遍地认为成瘾性麻醉品易于诱发精神错乱与犯罪。美国社会针对麻醉品以及成瘾认识观念的重大改变，在很大程度上来源于瑞茨蒙·豪伯森（Richmond P. Hobson）的反麻醉品宣传活动。豪伯森是美西战争中的美国英雄，作为反麻醉品宣传的第一人，他通过所建立的许多民间反麻醉品组织，利用当时的报纸、收音机甚至学校的教科书，成功地将他的反对毒品的信息及“毒品促进了犯罪”的信仰传遍了整个美国。[70]但是，豪伯森所宣传的并不仅仅是将有关毒品使用与犯罪的理论固定于美国人心目中，他还将美国国内的毒品问题完全概念化成源自美国以外的国家以及外来人员身上并对之大肆谴责。犹如《纽约时报》所报道的那样，美国的麻醉品诸如鸦片、可卡因以及海洛因与合成药物来自以亚洲、南美与欧洲为基地的地方。[71]他认为北美被其他一些危险的大陆所包围。他说：“南美洲送来了可卡因，欧洲提供了如海洛因与吗啡这样的毒品，亚洲则是生鸦片与鸦片烟的源地，而非洲则生产大麻。”[72]以此为据，豪伯森的观点就是美国国内毒品的使用并非是美国本身的问题所致，而是“像入侵与瘟疫的历史一样，毒品成瘾的灾祸来自亚洲”等地。[73]通过采用如此乖戾的主张，豪伯森轻而易举地将美国麻醉品成瘾问题归结于非美国因素，而在美国的外国人与少数族裔群体，也因此被持续地看作是来自国外的毒源与国内吸毒问题的载体而被谴责。因此，截断国外的毒品来源才是解决美国毒品问题的直接之道。这种非美国因素的观念被固定化的结果，在相当程度上促使美国在毒品控制上重回曾经积极倡导的国际多边合作之路，以便从源头上控制毒品的扩散与走私。

豪伯森的狂热宣传固然在普及反麻醉品的信念上有其独特的作用，但是，豪伯森的民间身份注定了他只能在美国麻醉品控制事务中起着外围的作用。在20世纪30年代，真正使美国继续在麻醉品的国际控制上发挥积极作用的则是美国“联邦麻醉品局”（Federal Bureau of Narcotics，即FBN，以下简称“麻醉品局”）专员哈利·安斯林格。自1930年出任麻醉品局专员之后，安斯林格“始终坚定不移地认为，对毒品施行法律与惩罚的方法……是消除毒品成瘾问题所必需的”。[74]在他担任美国国家禁毒机构主管时，社会主流反对麻醉品的环境已经完全形成，这在很大程度上支撑着他所实施的更有效率的执法形式。除了在国内坚持实施严厉的麻醉品执法以外，安斯林格意识到靠美国的单边之力防止麻醉品的走私行为是极为困难的，必须通过多边的国际合作才有实现的可能。于是，在中断了多年与国联的合作之后，美国在1931年重返日内瓦会议，旨在讨论限制世界性的麻醉品生产以及对麻醉品销售如何进行管制。事实上，重返日内瓦不仅标志着安斯林格开始参与其所主张的多边国际毒品控制的工作，而且也预示着调整策略之后的美国与国际反麻醉品组织之间合作的新开端。

由于美国在国际舞台上立场的调整，它所参与的《1931年限制毒品生产与控制分销公约》（1931 Convention for Limiting the Manufacture and Regulating the Distribution of Narcotic Drugs）也因此成为具有里程碑意义的日内瓦国际禁毒体系的内容。其基本原则是在限制鸦片的基础上再次界定和限制了吗啡、海洛因与可卡因这三种重要的成瘾性麻醉品，严格控制并将它们限制于在医学与科研目的上的使用，每一个国家对这三种毒品的产量将给予限制。通过在美国之外的世界其他地方实施从源头控制麻醉品生产以解决美国国内毒品滥用问题，这是美国多年来的禁毒理念，而上述日内瓦会议新内容则充分说明美国自有现代国际禁毒运动以来的诸多理念与主张在国际条约中得以确立。美国与国联的合作所获得的丰硕外交成果，充分展示了安斯林格在国际禁毒外交舞台上的开拓性外交技巧与娴熟的外交妥协能力。在美国的坚持下，公约还增加了专门的“毒品监督机构”（Drug Supervisory Body，即DSB）来管理新的日内瓦公约体系。[75]

1931年的《日内瓦公约》为美国与国联在国际毒品控制问题上进行的合作奠定了一个坚实的基础。此后，美国不断加大参与“常设中央鸦片局”与“毒品监督机构”之间的合作力度，以确保其在国际毒品控制体系中的影响力。正如阿诺德·泰勒（Arnold H. Taylor）所评价的那样，美国开始相信，只有“不断运作这两个机构并致力于使它们在协调各个独立国家的行动中得以完善，整个国际麻醉品控制的机制才能确立”。[76]很显然，在20世纪30年代，以安斯林格为代表的美国麻醉品政策的制定者与执行者们，已经更为明确地意识到了多边国际协作将大大有助于其国内的毒品控制。

在不断加强与国联合作、进行成瘾性麻醉品控制的同时，20世纪30年代，伴随着国力与自信心的增强，美国开始将其毒品控制理念转化为实践，从而发起了针对麻醉品毒源国的实际行动。1939年发生在墨西哥的“萨拉扎事件”（The Salazar Incident），就是美国第一次使用国家力量并成功慑服麻醉品生产国的一起典型的禁毒外交事件。

墨西哥是大麻的主要生产国之一。由于美墨间存在着漫长的边界线，除了大麻外，南美来的可卡因也多经墨西哥进入美国。20世纪初期，许多来自墨西哥的劳工为了生计而大量涌入美国。但是，随着20世纪30年代大萧条的到来，大量墨西哥劳工的存在成为美国劳力市场的一个负担，于是，排斥墨西哥劳工的舆论开始不绝于耳。墨西哥人也“被美国人认为是好逸恶劳、易于犯罪的家伙”。[77]以前司空见惯的墨西哥人使用大麻则被视为丑恶的嗜好而遭到美国人的严厉谴责。为了满足大众舆论的要求，同时也为了“确保联邦麻醉品局在华盛顿的地位”，安斯林格及其领导的“麻醉品局”在力促成功通过1937年的《大麻税法》的同时，极力将大麻的使用比喻为导致使用其他更有危害性麻醉品的“踏脚石”，从而夸大性地将它描绘成性犯罪、谋杀与其他非道德、堕落行为的根源所在。[78]

《大麻税法》顺利通过后，安斯林格及麻醉品局开始担心其邻国墨西哥随意而无节制的毒品控制方式将搅乱美国禁止大麻的执法效果，故而希望墨西哥的“墨西哥公共卫生部酒类与麻醉品局”（The Alcohol and Narcotic Service of the Mexican Public Health Department）能予以配合。但是，该处主管列奥波尔多·萨拉扎（Leopoldo Salazar）对于美国的要求置之不理，继续我行我素，因此引起美方的大为不满。麻醉品局官员为此要求美国政府拒绝为墨西哥供应石油。美国政府实施压力直接导致了萨拉扎的引咎辞职，这就是在美国毒品控制史上对于毒源国进行直接干涉并获得成功的最初之例，史称“萨拉扎事件”。[79]

“萨拉扎事件”并非单纯的因国际毒品控制政策不同而发生的事件，而是美国利用经济上的强大影响力所实施的一次大国对小国基于实力基础的威压行为。这种威压行为的实施既与长期以来美国在拉美诸国所实行的“大棒”式的政治与军事政策有关，同时更引发了包括墨西哥在内的拉美国家长久以来针对美国的怨恨情绪。虽然当时的富兰克林·罗斯福总统以其“睦邻政策”（Good Neighbor Policy）在一定程度上缓解了美国与邻国的紧张关系，然而，“只要美国的公司事实上还控制着美国的石油，那么华盛顿就拥有足够的优势可以影响墨西哥在毒品控制上的政策”。[80]“大棒”与“萝卜”政策并行本就是美国对付弱国与小国的基本国策，而事实也的确如此。“美洲是美洲人的美洲”，这一“门罗宣言”的核心内容所展示的正是来自美国的极其根深蒂固的“区域专制使命感”。如同历史学家克雷顿·考波斯（Clayton Koppes）所提示，美国以其在拉美的军事、政治与外交等综合手段所展示的“睦邻政策”，只不过是美国以另外一种方式所追求的西半球霸权而已。[81]但是，“萨拉扎事件”以其不惜损害他国经济利益乃至主权等专横的禁毒外交手法所助长的对他国国家主权的藐视态度，伴随着美国国力的增强而不断变本加厉，从而也成为此后美国与墨西哥以及其他麻醉品生产国之间外交关系紧张的一个重要原因。

20世纪30年代，美国在外交政策上的策略性变化导致日内瓦体系的重新建立，巩固了安斯林格在麻醉品局的绝对权威地位。在安斯林格执掌麻醉品局32年的时间里，他不但促使《大麻税法》通过，而且在美国禁毒外交史上第一次实施了对毒品源国的外压并获得了成功，尽管这还只是禁毒外交史上“被证实是有限的多边发展时期的一个例外”。[82]到了20世纪30年代晚期，伴随着第二次世界大战的迫近与战争问题的焦点化，对于国际麻醉品控制的关注程度也已经在许多国家政府的外交政策议事日程上被逐渐淡漠化与边缘化，国际禁毒体系功能也因此而逐渐停止了正常运作。但是，在第二次世界大战中大受其益的美国，却因其实力大增而确保了战后在国际毒品控制中的霸主地位。